領導干部必須牢固樹立法治思維

2019年08月22日 09:18:31
來源: 《紅旗文稿》2019/16 作者: 周葉中

  在依法治國基本方略指引下,我國社會的法治氛圍正在形成。在影響我國法治環境的眾多要素中,領導干部的法治思維對法治發展,以至于對協調推進“四個全面”戰略布局都具有舉足輕重的作用。正因為如此,習近平總書記在2015年2月2日省部級主要領導干部學習貫徹十八屆四中全會精神、全面推進依法治國專題研討班開班式上的重要講話中指出,各級領導干部在推進依法治國方面肩負著重要責任,全面依法治國必須抓住領導干部這個“關鍵少數”;要求領導干部要做尊法學法守法用法的模范;強調領導干部謀劃工作要運用法治思維,處理問題要運用法治方式,說話做事要首先考慮一下是不是合法。

  對于領導干部的法治思維和法治素養,習近平總書記曾多次予以強調。2018年3月10日,他在參加十三屆全國人大一次會議重慶代表團審議時指出:“我們的黨政領導干部都應該成為復合型干部,不管在什么崗位工作都要具備基本的知識體系,法律就是其中的基本組成部分。”這一論斷再次重申了領導干部必須培養法治思維的要求。習近平總書記還曾引用韓非子的格言強調:“奉法者強,則國強,奉法者弱,則國弱。”可以說,提高黨員干部特別是領導干部的法治修養,培養領導干部的法治思維,既是一個關涉法治發展的法律問題,更是一個關涉增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”的政治問題。

  一、法治思維:法治的軟件

  法治是一個歷久彌新的話題。早在古希臘時期,亞里士多德對于法治的經典定義即為人們所熟知:“已制定的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”后世將其概括為“良法之治”。此后在兩千多年的時間里,法治的定義處于不斷豐富和發展的過程之中。我國自將“依法治國,建設社會主義法治國家”寫入憲法之后,國家的法治建設取得長足進步。然而,法治不是機械的制度模型,也不是寫在紙面上的蒼白文字,它是“活的法律”在社會生活中的再現,是制度在國家與社會環境中的有效運轉。因而,法治所考驗的并非人們認知法律的能力,而更多的是考驗人們理解法律和信仰法律的基本素養。

  法治是人類實現自我治理的系統工程,其構成要素十分復雜。但從總體上說,不外乎兩個方面:其一為法治的硬件;其二為法治的軟件。如我們所知,人類智慧所凝結的一切技術手段和工具,幾乎都離不開硬件及其運轉方法兩個組成部分。在現代資訊時代,作為基礎終端的計算機以CPU、硬盤、外設等作為硬件,也以操作系統、程序作為其軟件。面向未來的人工智能既離不開基礎硬件條件,包括芯片、機械構造和大數據資源,也離不開核心的軟件條件,即算法。法治是人類社會發展的一種必然,其正常運轉同樣以硬件和軟件的共同協作作為其基本條件。所謂法治的硬件,包括立法制度、法律體系、司法機關等作為法治制度支撐的基礎設施,在一般情況下,可以將法治的硬件統稱為“法制”。而法治的軟件,則包括立法的精神和原則、法律解釋方法、法治信仰等讓各類法治基礎設施得以運轉的方式、方法和手段。在法治軟件、硬件兼備的情況下,“法制”才能轉化為“法治”。法治思維,即依據法律的基本精神、基本原則和具體規范來觀察社會、思考社會和引領社會發展的思維模式,無疑屬于法治的軟件。

  法治的硬件與軟件,如同車之兩輪、鳥之兩翼,缺一不可。若沒有法治的硬件,法治便是無源之水、無本之木;若沒有法治的軟件,法治即是機械的制度架構,雖然能夠存在,但其運轉效果可能會與人們的制度期待大相徑庭。新中國成立后,我國的法制建設以制度建設,即構建法治硬件環境為第一要務,彼時的首要任務為“有法可依”。自1954年憲法頒布之后,我國法制建設開始起步,國家制定了一系列重要法律,初步形成有法可依的基本格局。然而,從50年代后期一直到70年代中后期,國家法制建設出現原地踏步、甚至大幅度倒退的現象。究其原因,即是只有法治之表層建構,而無法治之精神實質使然,以致后來導致法制廢弛的結果。改革開放之初,在原有的法制廢墟上重建社會主義法制體系,成為國家的重要發展指標之一。經過多年的努力,我國社會主義法制體系已宣告完成,法治的硬件已足以全面支撐法治的發展愿景。在此基礎之上,我們黨提出“依法治國,建設社會主義法治國家”的基本方略,從而明確將法制和法治予以區分,彰顯了我們黨對法治命題的深刻理解。

  法制與法治的區別,體現了基礎設施與制度期待之間的辯證關系。我國一開始對法制的強調,是在國家治理過程中,將法律制度視為治國的基本手段,而在進入20世紀末之后,人們對法治提升公平正義、法律至上、人民幸福等的期待,逐漸成為共識。人們不再滿足于機械地制定法律和執行法律,而是希望法律在運轉過程中,更能體現人民的意志,更能體現法治化的思維方式,更能實現法律的各種價值訴求。也唯有如此,冷冰冰的法律制度才可能成為人民認同和遵守的對象,從而具有生活的氣息和應有的溫度。

  二、領導干部法治思維的養成與法治發展的愿景

  法治是一項系統工程,是關涉國計民生、國家長治久安的重大命題。在法治發展和法治國家建設過程中,領導干部法治思維的養成尤為重要。

  法治,并非一人之治,也并非某些人的法治,它是涉及每一個人的全面法治。在法治建設過程中,每個人都有其使命和意義。然而,在我國的整體環境中,領導干部的法治思維顯得尤為關鍵。其原因在于:

  首先,我國的法治建設以“堅持黨的領導”作為首要原則,領導干部的法治思維和法治素養,直接關涉法治的實踐效果。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征,是中國特色社會主義法治最根本的保證。領導干部是掌握和運用公權力的人,是全面依法治國的組織者、推動者和實踐者。領導干部行使公權力的特性,決定了領導干部必須具有法治思維。對此,習近平總書記強調:“領導干部要把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉化成思維方式和行為方式,做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想問題、作決策、辦事情。”

  其次,領導干部法治思維的養成,是守初心、擔使命的必然要求。黨的十九大報告指出:“不忘初心,方得始終。中國共產黨人的初心和使命,就是為中國人民謀幸福,為中華民族謀復興。這個初心和使命是激勵中國共產黨人不斷前進的根本動力。”守初心、擔使命,就要牢記“全心全意為人民服務”的宗旨。習近平總書記強調,“任何人行使權力都必須為人民服務、對人民負責并自覺接受人民監督。反腐倡廉建設,必須反對特權、特權現象。共產黨員永遠是勞動人民的普通一員,除了法律和政策規定范圍內的個人利益和工作職權以外,所有共產黨員都不得謀求任何私利和特權。”中華人民共和國成立70年來,我們黨與腐朽思想進行了堅決的斗爭,取得了令人矚目的成就。但這種思想在社會生活的各個方面仍有孑遺,“門難進,臉難看,事難辦”的封建衙門作風和威福自用的官僚風氣就是其中一種。對于這種陳年痼疾,盡管加強道德和理想教育十分重要,但制度建設的作用也不容忽視。將領導干部所行使的公權力暴露在公眾監督之下,則領導干部不敢任性妄為;以法律制度約束領導干部的言行舉止,則領導干部必須依法辦事,而無法看人辦事、看菜吃飯。在法治的軌道上,領導干部依照法治思維行使權力,就能保持法律“秉民意而生,依民意而行”的基本特性。

  第三,領導干部對法治的態度,決定了我國法治建設的高度。作為行使國家權力的領導干部和國家工作人員,其行為能否符合法治的精神實質,決定了法治的高度。這是因為,一方面,法治從一開始就具有約束公權力的基本特性,就要求國家公職人員在行使公權力時符合法治的基本要求。習近平總書記諄諄告誡:“各級領導干部都要牢記,任何人都沒有法律之外的絕對權力。”足見法治對于領導干部的約束作用。另一方面,經過多年努力,我國法制建設雖然取得很大成效,但同人民期待相比,同社會發展需求相比,還有不少差距,不懂法、不守法的現象隨處可見。在這種客觀背景下,各級領導干部帶頭尊法、學法、守法,運用法治思維處理國家與社會的各種事務,能夠在很大程度上提升人民群眾對法律的信任,從而構建全民尊法、學法、守法、用法的法治氛圍,為實現“信仰法律”打下堅實的基礎。

  三、領導干部法治思維的培養方式

  鑒于領導干部的法治思維和法治素養對于法治建設的重要性,如何提升領導干部的法治素養,培養其法治思維,就成為一個需要深入探討的理論與實踐問題。

  領導干部應在深入學習法治理念、增強對法治精神的認知過程中提升法治思維水平。要培養法治思維,就需要從內心深處提升對法治的認知。雖然在當代中國,“依法治國,建設社會主義法治國家”的理念已深入人心,但不論在人民群眾中,抑或是在領導干部中,法治素養不足的現象仍然存在。習近平總書記強調,領導干部應當“做學法的模范,帶頭了解法律、掌握法律”。但對于法律的理解,僅僅是培養法治思維的第一步,知曉法律規范的規定只是基礎條件,領導干部還需更深入地學習與理解公平、正義等深藏于憲法和法律背后的精神實質。中國古語有云,“憲律制度必法道。”所謂道,即是法律背后的價值訴求。習近平總書記強調:“促進社會公平正義是政法工作的核心價值追求。”實現這種價值追求,才是培養法治思維的基本方向。但在實踐中,一些領導干部往往只是機械地遵照法律的規范來行使權力,卻不能理解法律的諸多價值,因而時常出現表面合法、實際上違反法律精神的現象。領導干部應從法治的全局出發,加強學習,深化認識,把握法律的基本精神,遵法、守法、用法,唯此方能在真正意義上實現法治的愿景。

  領導干部應在帶頭遵守法律規范、踐行法治精神和法治理念過程中提升法治思維水平。領導干部帶頭遵守法律規范,是其法治思維的基本要求。從法治政府的角度來說,領導干部應當在實體規范和程序規范兩個方面,對自己提出更高的要求。

  就實體規范而言,領導干部應當嚴格恪守不越權的基本法則。法治政府建設對國家機關提出了多重要求,尤其是對行政機關來說,合法行政至關重要。行政機關應當在法律規定的范圍內行使權力,不得行使超越法律的權力,是合法行政的基本要求。各級行政機關的工作人員當然必須遵守這一原則,但領導干部由于其自身的權力和職責相對于普通工作人員更為重要,因而對其權力的限制和約束也應當更為嚴格。

  首先,領導干部有權不可任性。“事不中法者,不為也。”對于領導干部而言,這一原則更為重要。它意味著領導干部在行使權力時,必須嚴格將自己的權力限制在法律所允許的范圍之內,而不能在行使權力時違背法律的規范和原則,更不能有任何超出法律的權力。領導干部在處理國家機關和社會組織、公民的關系時,應根據“大道至簡”的原則,減少對社會、市場和公民生活的干預,讓公權力備而不用;在處理自己與國家機關工作人員的關系時,也應盡量減少對其工作的干預,并確保其依法行使。這一點對于司法機關尤為重要。目前我國不少地方開展的“以法官、檢察官為中心”的司法改革方向,正是為了減少領導干部的干預,實現個案中的公平與正義。

  其次,領導干部必須嚴格依照法律的明確規定進行決策。習近平總書記強調:“凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中,都要高度重視運用法治思維和法治方式,發揮法治的引領和推動作用,加強對相關立法工作的協調,確保在法治軌道上推進改革。”因此,領導干部應當克制自己的政績沖動,在作出決策之前應對決策進行合法性審查和評估,避免違反法律的現象出現。

  就程序規范而言,領導干部也應在決策過程中遵守法律的明確規定。一般的程序性規范主要約束普通工作人員,對領導干部的法律約束,主要體現在原則層面。根據我國有關法律的規定,領導干部在作出決策之前,其決策需要受不同類型程序的約束。例如,領導干部應該踐行民主決策,一方面在內部決策過程中,深入聽取本單位工作人員的各種意見;另一方面在外部決策過程中,應當通過聽證會、專家論證會等形式,廣泛吸納民眾參與、聽取民眾意見等。

  從總體上說,領導干部在遵守法律規范時,應當發揮模范帶頭作用。領導干部肩負領導和推進各部門法治建設的重要職責,自然應以身作則,率先垂范。“火車跑得快,全靠車頭帶。”領導干部具有法治思維,其他人員也會在其引領之下養成法治思維;反之,若領導干部不能言行舉止皆本乎法治,那么整個部門的法治也往往無法實現。習近平總書記強調:“各級領導干部要帶頭依法辦事,帶頭遵守法律,牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念,不要去行使依法不該由自己行使的權力,更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法。”

  領導干部還應在提升遵守法律精神和原則的宏觀視界過程中自覺培養法治思維。從實踐層面來說,領導干部可從以下幾方面提升其對法律的認知,從而實現實質意義上的法治。

  首先,正確處理行使公權力和保障公民權利的關系。習近平總書記強調,“要處理好維穩和維權的關系,要把群眾合理合法的利益訴求解決好,完善對維護群眾切身利益具有重大作用的制度,強化法律在化解矛盾中的權威地位,使群眾由衷感到權益受到了公平對待、利益得到了有效維護。”領導干部依法辦事是分內之事,其行為符合法律規范,也是依法治國題中應有之義。實踐中,一些領導干部僅僅機械地理解和依據法律的明確規范辦事,在觸及人民利益問題時,往往以法律作為推諉責任的借口,并最終造成不可收拾的后果。我國曾經出現過多次因地方政府決策不夠嚴謹而導致的群體性事件。其中有些地方政府的決策雖然在程序上是合法的,但因未能兼顧人民群眾的利益訴求,因而引發群體性事件。對此,領導干部應當心存警示,在作出決策時,應兼顧決策目標的實現和人民群眾利益訴求。

  其次,正確處理權力行使過程中的合法性和合理性問題。除了在決策過程中審慎考量人民群眾的利益訴求之外,領導干部還應當考慮其行為的合法性和合理性問題。合法行政和合理行政是行政法的基本原則,兩者之間在一定情況下有可能產生沖突。簡而言之,合法的行為未必合理,合理的行為未必合法。領導干部和行政機關在作出決策之時,除應遵守法律的明確規范之外,還應從法律精神和原則的高度出發,讓合法的行為同時兼具合理性。為此,行政機關及其領導干部需要恪守行政法上的比例原則,以最小的代價作出合法的行政行為;也應在決策過程中吸納民眾的意見,提升合法行政行為的合理性。與要求公權力行為合法相比,要求公權力行為合理是一個更高的要求,也是一個更加符合法治思維的要求。畢竟,僅僅在表面上符合法律規范并不是一件難事,而在深層次上讓公權力行為與法治的精神與原則相契合,則需要更高層次的法治修養。

  最后,恪守誠信原則,維護政府誠信。對于各級領導干部來說,維護政府誠信,就要恪守法治的基本原則。在實踐中,可行的做法包括:維護政策的連續性,不隨意更改政策;對具有法定裁量空間的事項,制定切實可操作性的裁量基準;保護人民群眾的信賴利益;法律和政策不溯及既往;等等。

  總之,在國家法治建設過程中,領導干部的作用不可忽視,其意義也將在未來的法治圖景中逐步凸顯。

  (作者:武漢大學副校長、教授)

  責任編輯:高天鼎

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